2017年以來(lái)，環(huán)保領(lǐng)域空氣污染治理、水污染防治和土壤修復(fù)類領(lǐng)域的扶持政策密集出臺(tái)。在利好效應(yīng)帶動(dòng)下，環(huán)保類PPP項(xiàng)目進(jìn)入加速釋放、加速落地的時(shí)期。那么，什么是正確的PPP?我們又如何正確地做PPP?在“2017(第十五屆)水業(yè)戰(zhàn)略論壇”上，清華大學(xué)PPP研究中心共同主任、聯(lián)合國(guó)歐洲經(jīng)濟(jì)委員會(huì)PPP專家委員會(huì)委員王天義給出了自己的思考。

PPP的三大要素

中國(guó)水業(yè)PPP模式運(yùn)用的比較早，也用的比較好，但在有些行業(yè)就出現(xiàn)不少問題。到底什么是PPP?我們又如何正確地做PPP?我想用最簡(jiǎn)單的文字來(lái)概述，那就是政企合作提供公共產(chǎn)品。從這句話當(dāng)中，可以解讀出PPP的三大要素：合作主體、合作內(nèi)容與合作關(guān)系。

合作主體：公共部門與私營(yíng)部門

或者說，政府與企業(yè)(社會(huì)資本)，只是在中國(guó)，地方政府直屬或控股平臺(tái)公司或國(guó)企，在本地PPP項(xiàng)目中既不可以代表政府方，也不可以作為獨(dú)立或控股社會(huì)資本方。

合作內(nèi)容：基礎(chǔ)設(shè)施/公共服務(wù)

基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)是什么關(guān)系?沒有設(shè)施就沒法提供服務(wù)，要提供服務(wù)就要依賴設(shè)施。從國(guó)際社會(huì)來(lái)看，基礎(chǔ)設(shè)施可以分成經(jīng)濟(jì)類和社會(huì)類兩類。基礎(chǔ)設(shè)施的提供有三種方式，公立、私立和公私合立。公私合立，也就是PPP，又分三種模式：一是企業(yè)既提供設(shè)施又提供服務(wù)，二是企業(yè)提供設(shè)施，政府提供服務(wù);三是政府提供設(shè)施，企業(yè)提供服務(wù)。

合作關(guān)系：伙伴關(guān)系

政企伙伴關(guān)系，說到底是一系列共同理念，如風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、利益分享、合理回報(bào)、物有所值、承受能力、契約精神等。

做好PPP需要博大情懷

如果把把PPP的價(jià)值認(rèn)知和理念認(rèn)同視為一種情懷，把項(xiàng)目具體操作視為一種格局的話，中國(guó)目前PPP的現(xiàn)狀，我總感覺似乎情懷小了一點(diǎn)，格局大了一點(diǎn)。

一方面大家在PPP的價(jià)值認(rèn)知、理念認(rèn)同方面遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，相應(yīng)的宣傳、培訓(xùn)與解讀不到位，我們很多地方政府的主要決策者很少參加系統(tǒng)培訓(xùn)，更多時(shí)候把PPP只作為一種融資工具，所以從這個(gè)角度來(lái)說，情懷確實(shí)小了一點(diǎn)。

另一方面，我們?cè)赑PP操作層面又整出太大格局，項(xiàng)目太多，項(xiàng)目太大，模式太復(fù)雜，還有不少假PPP，偽PPP，再加上越來(lái)越多的綜合類巨型PPP，相對(duì)于短短三年時(shí)間，格局的確大了一點(diǎn)。

要做好PPP，可能要有更博大的情懷和更精準(zhǔn)的格局。從情懷來(lái)說，PPP需要“七觀”：

持續(xù)觀。聯(lián)合國(guó)把PPP跟可持續(xù)發(fā)展聯(lián)系在一起，因?yàn)橹挥邪裀PP模式用好，才有可能實(shí)現(xiàn)人類可持續(xù)發(fā)展。聯(lián)合國(guó)歐洲經(jīng)濟(jì)委員會(huì)在做PPP標(biāo)準(zhǔn)，圍繞17個(gè)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)來(lái)制定27個(gè)PPP標(biāo)準(zhǔn)。

帶路觀。中國(guó)一帶一路戰(zhàn)略需要PPP的支撐，因?yàn)橐粠б宦费鼐€國(guó)家大量基礎(chǔ)設(shè)施需要投資，而基礎(chǔ)設(shè)施又非常適合采用PPP模式，所以中國(guó)不僅資金、技術(shù)要走出去，中國(guó)PPP模式和經(jīng)驗(yàn)也要走出去。

融資觀。對(duì)此我們最好理解甚至是過度理解。

效率觀。國(guó)外很多國(guó)家的PPP項(xiàng)目規(guī)模不大，但非常看重效率。新加坡政府只做了十三個(gè)PPP項(xiàng)目，而且新加坡政府從來(lái)不把PPP的融資功能看的很重，他們更看好企業(yè)在PPP項(xiàng)目運(yùn)作中表現(xiàn)出的高效率。

公私觀。要發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，我們需要重新確立正確、科學(xué)的公私觀。公私需要分明，公私也可以平等友好的合作。政企可能官商勾結(jié)，政企也能合作共贏。

契約觀。契約精神缺失是我們的整體傷痛，用資金、效益、責(zé)任、公眾利益捆綁起來(lái)形成的PPP的合約，具有強(qiáng)制約束力，這有利于提升政企雙方乃至更多參與者的契約精神和法制意識(shí)。

治理觀。PPP有利于轉(zhuǎn)變政府職能，提升國(guó)家治理能力。

做好PPP需要精準(zhǔn)格局

這里我想談三個(gè)問題：第一、關(guān)于中央頂層設(shè)計(jì);第二、關(guān)于國(guó)有企業(yè)參與;第三、關(guān)于金融機(jī)構(gòu)主導(dǎo)。

中央頂層設(shè)計(jì)：國(guó)家應(yīng)直接操作一些大型PPP項(xiàng)目

中央頂層設(shè)計(jì)，有兩種模式，一是由中央政府既制定政策法規(guī)又具體操作，英國(guó)、愛爾蘭、新加坡等國(guó)家都如此，二是中央只制定法律、政策、合同指導(dǎo)等，項(xiàng)目具體操作交由地方政府自行決定，世界很多國(guó)家都采用這種設(shè)計(jì)，包括日本、波蘭、中國(guó)等。當(dāng)然，這兩種模式各有利弊，不同的國(guó)家要針對(duì)具體國(guó)情采取最合適自己國(guó)家的模式。

對(duì)于中國(guó)PPP的發(fā)展，我有兩點(diǎn)建議：第一，中央建立一個(gè)集中的、權(quán)威性的PPP機(jī)構(gòu)，通過制定法規(guī)、政策、規(guī)范文本等，用于指導(dǎo)全國(guó)的PPP實(shí)踐。第二，少量大型、新型、綜合性、跨地區(qū)的PPP項(xiàng)目交由中央的這個(gè)機(jī)構(gòu)直接操作，這樣既可以積累PPP操作的實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)也有利于提升PPP相關(guān)政策法規(guī)的制定水平。

國(guó)有企業(yè)參與：誰(shuí)能做得更好就由誰(shuí)來(lái)做

在國(guó)有企業(yè)能不能擔(dān)當(dāng)社會(huì)資本參與PPP這個(gè)問題上，我持開放的態(tài)度。我認(rèn)為相對(duì)于PPP的成敗，社會(huì)資本的公私屬性是第二位的，誰(shuí)能做的更好就由誰(shuí)來(lái)做。因?yàn)镻PP項(xiàng)目一般是公益性的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，一旦失敗，其后果非常嚴(yán)重。廣大的民營(yíng)企業(yè)有更廣闊的市場(chǎng)，可以在更廣泛的、完全市場(chǎng)化的領(lǐng)域去創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展。

金融機(jī)構(gòu)主導(dǎo)：合法但不合理

政府做PPP看重社會(huì)資本的三個(gè)能力：投資能力、建造能力和運(yùn)營(yíng)維護(hù)能力。如果能尋找到一個(gè)集三種能力于一身的社會(huì)資本，是最完美的。如果三種能力不足，那就退而求其次，那尋找同時(shí)具有兩種能力的社會(huì)資本，具有投資能力和建造能力，或具有投資能力和運(yùn)營(yíng)能力。同時(shí)具有投資能力和建造能力的企業(yè)，主要是大型建筑企業(yè)，但他們更比較適合做EPC而不是PPP。同時(shí)具有投資能力和運(yùn)營(yíng)能力的企業(yè)，是比較適合做社會(huì)資本的，而且由他們外包建造業(yè)務(wù)，也會(huì)從后續(xù)運(yùn)營(yíng)角度實(shí)施有效監(jiān)管。如果只有一種能力呢?三家可以組成聯(lián)合體。雖然銀行從法理上可以外包建造和運(yùn)營(yíng)，但從政府角度，不可控的風(fēng)險(xiǎn)挺大，所以我說金融機(jī)構(gòu)獨(dú)攬PPP雖然合法但不合理更不易合格。